Rechtvaardige verdeling van de rioolheffing

Samen met de tarieven van de rioolheffing moet de heffingsmaatstaf zorgen voor een goede verdeling van de te betalen rioolheffing. Bij de keuze van de heffingsmaatstaven en de tarieven zijn de volgende aspecten relevant:

1. Soliditeit en voorspelbaarheid van de inkomsten

Voorop staat dat de rioolheffing geld moet opleveren om de watertaken te kunnen bekostigen. De soliditeit en de voorspelbaarheid van de inkomsten vormen een belangrijk (wellicht het belangrijkste) aspect bij de keuze.

2. Rechtvaardigheid van de rioolheffing

Dit is een meer bestuurlijk-politiek aspect. Waarom vraagt de gemeente van een bepaalde groep een bijdrage en hoe hoog is die bijdrage? De gemeente kan de rechtvaardigingsvraag vanuit verschillende invalshoeken bekijken. Bijvoorbeeld kostenverdeling naar rato van het veroorzaken van kosten of naar rato van het gebruik (profijt) van de gemeentelijke voorzieningen.

3. Inzet van heffingsmaatstaf en tarief ondersteunt de beleidsdoelstellingen

De gemeente beloont gewenst gedrag financieel en belast ongewenst gedrag. Dat geeft bijvoorbeeld ook ruimte om duurzaamheidsmaatregelen te stimuleren.

In het onderdeel Heffingsmaatstaven voor de rioolheffing komen de belangrijkste heffingsmaatstaven en de verschillende aspecten uitgebreid aan de orde.

Keuze heffingsmaatstaf

Voor de keuze van de heffingsmaatstaven voor de rioolheffing is artikel 219 Gemeentewet (Gw) van belang (zie lid 2 in het kader hieronder).

Gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel

Behalve de uitzondering over inkomen, winst en vermogen (art. 219 lid 2 GW) lijkt het alsof gemeenten een onbeperkte vrijheid hebben in het bepalen van de heffingsmaatstaf. Bedenk daarbij wel dat de belastingheffing redelijk moet zijn. Ook moet uw gemeente het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel hanteren. Het gelijkheidsbeginsel houdt niet alleen in dat een gemeente gelijke gevallen gelijk behandelt, maar ook dat zij ongelijke gevallen – naar de mate van hun ongelijkheid – ongelijk behandelt. Uitzonderingen hierop zijn alleen mogelijk als de gemeente daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond heeft. Een objectieve rechtvaardigingsgrond betekent dat de andere behandeling niet afhankelijk mag zijn van de (subjectieve) persoon van de belastingplichtige. De rechtvaardigingsgrond moet zich richten op de aard of de kenmerken van het belastingobject, bijvoorbeeld of het object wordt gebruikt als woning of als niet-woning. Het evenredigheidsbeginsel gaat uit van een ‘eerlijke lastenverdeling’. Dat betekent dat de bijdrage niet onevenredig groot mag zijn ten opzichte van het profijt van de voorzieningen. Het is nog niet bekend waar de belastingrechter de grenzen van de gemeentelijke vrijheid bij de rioolheffing zal trekken.

Gemeentelijke vrijheid

In de toelichting op het wetsvoorstel dat in 1995 tot de wijziging van de materiële belastingbepalingen van de Gemeentewet leidde, staat de volgende passage:
‘Het bepaalde in het tweede lid maakt duidelijk dat de gemeenten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in bijzondere wetten en de paragrafen 2 en 3 nader gegeven regels, zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Die heffingsmaatstaven kunnen binnen een verordening variëren. Het staat gemeenten dan ook vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. In dit verband achten wij bijvoorbeeld de waarde in het economische verkeer van een op de riolering aangesloten object als heffingsmaatstaf voor een rioolaansluit- of rioolafvoerretributie goed denkbaar. (...) De gemeentelijke vrijheid waarvan artikel 218, tweede lid, uitgaat, houdt tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, en het evenredigheidsbeginsel’ (Kamerstukken II 1989/90, 21591, nr. 3, p. 66-67). NB Artikel 218 in dit citaat is nu artikel 219.

In de memorie van toelichting op de nieuwe rioolheffing staat de volgende passage:
‘Voor de nadere invulling van de heffing wordt beoogd aan te sluiten bij de criteria zoals die door middel van de wet tot wijziging van de materiële belastingbepalingen in de Gemeentewet (Stb. 1994, 419 en 420) zijn vastgelegd in de Gemeentewet (artikelen 216 tot en met 219). Concreet betekent dit dat gemeenten, net zoals bij het huidige rioolrecht, door middel van een eigen belastingverordening de heffing nader vormgeven. Het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera wordt aldus overgelaten aan het lokale bestuur. Dit om het de gemeenten mogelijk te maken zo veel mogelijk aansluiting te zoeken bij het systeem dat zij gebruiken voor de heffing van het rioolrecht. Hiervoor is gekozen omdat dit een aantal voordelen heeft. De belangrijkste voordelen zijn dat door aan te sluiten bij de huidige manier van heffen lastenverschuivingen worden vermeden en de invoering van deze verbrede heffingsbevoegdheid administratief eenvoudig kan plaatsvinden’ (Kamerstukken II 2005/2006, 30578, nr. 3, p. 22).

Uit deze passage is op te maken dat de wetgever de vormgeving van de gemeentelijke verordening zoveel mogelijk bij het oude heeft willen laten. De wetgeving over de heffingsmaatstaven en de tariefstelling voor de rioolrechten is dus ook van toepassing op de rioolheffing.

Algemene rechtsbeginselen

Binnen het gehele belastingrecht gelden de algemene rechtsbeginselen. Dat zijn de geschreven en ongeschreven fatsoensregels voor overheidshandelen. Het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel zijn hier voorbeelden van. Uitgangspunt van het overheidshandelen is dat de overheid gelijke gevallen gelijk behandelt. Ongelijke gevallen behandelt zij naar evenredigheid ongelijk. De rechtsbeginselen spelen met name een rol bij tariefdifferentiatie en vrijstellingen. Dat zijn onderdelen die ertoe leiden dat belastingplichtigen een verschillende behandeling krijgen. Verschillen zijn niet per definitie verboden, maar de gemeente moet hiervoor wel een rechtvaardigingsgrond hebben.

Bestemmingsheffing: gedegen en objectief

Bij de keuze van de heffingsmaatstaven moet de gemeente voor ogen houden dat de rioolheffing een bestemmingsheffing is. De heffingsmaatstaf moet dus enige relatie hebben met de gemeentelijke voorzieningen. Dit betekent dat de gemeente een maatstaf moet gebruiken met een gedegen ondergrond en dat zij deze maatstaf objectief moet bepalen (zonder subjectieve elementen). Doet zij dat niet, dan loopt zij het risico dat de belastingrechter de maatstaf onverbindend verklaart. Hetzij omdat de gemeente geen recht heeft gedaan aan het karakter van de heffing, hetzij omdat sprake is van een willekeurige of onredelijke belastingheffing. Bijvoorbeeld als de gemeente een heffingsmaatstaf heeft gebaseerd op de omzet van een bedrijf. Hierbij is de relatie tussen de geldstroom binnen een bedrijf en het voordeel van de riolering niet eenduidig. Maar vanuit het collectieve karakter van de rioolheffing is het goed denkbaar om aan te sluiten bij het hebben of gebruiken van een perceel, omdat iedereen belang heeft bij het afvoeren van hemelwater en het op peil houden van binnenstedelijk grondwater.

Woningen en niet-woningen

Meerdere gemeenten maken onderscheid tussen woningen en niet-woningen. De gedachte hierachter is dat niet-woningen vaak zijn ingericht voor economische activiteiten (al dan niet op commerciële basis). Omdat bedrijven voor deze economische activiteiten profiteren van de gemeentelijke riolering, achten de gemeenten het geoorloofd deze bedrijven een hoger bedrag in rekening te brengen dan huishoudens die de riolering gebruiken. Voor huishoudens zien zij de riolering meer als eerste levensbehoefte.

Grote lozers

Ook zijn er gemeenten die een vast bedrag van de eigenaar heffen en daarnaast een gebruikersheffing hanteren met een algemene vrijstelling voor de eerste 500 m³ water. Feitelijk betalen dan alleen de grote lozers, want een huishouden of klein bedrijf komt niet aan dergelijke hoeveelheden. Het gebruikerstarief is afhankelijk van de hoeveelheid afgevoerd water (gemeten door ingenomen water, minus eventueel de niet-geloosde hoeveelheid). Dat betekent dat bij grote hoeveelheden (industrie) de rioolheffing flink kan oplopen. Enkele van die grote bedrijven hebben de Hoge Raad hierover om een oordeel gevraagd (zie het kader hieronder).

Uit de uitspraak van de Hoge Raad is de volgende regel af te leiden. De gemeente kan ervoor kiezen om alleen de grote lozers in de heffing te betrekken. Maar daarbij mag zij niet méér kosten in rekening brengen dan het relatieve aandeel van de grote lozers in de afvoer van het afvalwater. Kortom, als de grote lozers gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 20% van het afgevoerde afvalwater, mag hun aandeel in de kosten niet boven de 20% van de totale kosten uitkomen. Overigens is het in de huidige systematiek van de rioolheffing lastig om het aandeel van grote lozers in de kosten van hemelwaterafvoer en grondwaterbeheersing te duiden.

Objectafbakening voor de riool- en waterzorgheffing